samedi 22 janvier 2011

De certaines méthodes aux douteuses vertus

Marc Verdussen Professeur de droit constitutionnel à l'Université catholique de Louvain Marc Uyttendaele Professeur de droit constitutionnel à l'Université libre de Bruxelles Christian Behrendt Professeur de droit constitutionnel à l'Université de Liège

Tous les trois, nous enseignons le droit constitutionnel. Dans l'exercice de notre mission universitaire, nous familiarisons nos étudiants à des questions de méthode. Le droit n'est-il pas, d'abord et avant tout, une méthodologie ? Cependant, les questions de méthode ne prennent sens que si elles sont mises au service de questions de fond. Il en est ainsi en droit constitutionnel comme dans d'autres domaines. Malheureusement, ces dernières semaines, l'impasse des négociations institutionnelles a incité plusieurs responsables politiques à formuler ou à réitérer des pistes méthodologiques qui sont potentiellement dangereuses, ou qui peuvent avoir pour effet de brouiller, voire de détourner les discussions de fond sur la réforme de l'État.
1. Dans ce contexte, il convient avant tout de mentionner la proposition qui vise à mettre en œuvre l'article 35 de la Constitution , en transférant les compétences résiduelles aux entités fédérées. Si cette disposition était activée, on assisterait à une inversion complète de la logique qui a depuis toujours régi notre système fédéral ; les compétences fédérales seraient désormais limitativement énumérées dans une liste fermée. Du point de vue de la méthode, cette proposition est non seulement périlleuse (car ladite liste pourrait se réduire à une peau de chagrin) mais aussi parsemée d'embûches juridiques, notamment parce qu'il faudrait déterminer si les compétences résiduelles vont échoir aux Communautés ou aux Régions. Par ailleurs, il conviendrait d'établir, avant sa mise en œuvre, un cadastre exhaustif des compétences que la collectivité fédérale exerce à l'heure actuelle : il faudrait passer en revue tous les ministères et agences fédéraux, et y répertorier soigneusement chacune des activités auxquelles ils se livrent. Or, une telle tâche nécessiterait de longs mois… en tout cas si on veut la réaliser avec une méthode et un degré de précision à la hauteur de l'ambition du projet. Il est bien sûr possible de faire cet inventaire dans un délai beaucoup plus court, voire en une matinée : mais défectueux sur le plan de la méthode, incomplet au niveau de ses

résultats, peu fiable dans ses projections, ce pis-aller, fruit d'une précipitation irréfléchie, serait le germe d'innombrables abus futurs.

2. Une autre proposition qui, depuis quelque temps, a fait son entrée dans le discours constitutionnel ambiant (et spécialement au sein de la N-VA ) est celle de la « loi du nombre » : voici la supériorité démographique élevée au précepte de conduite politique. Cette manière de raisonner remet fondamentalement en cause la méthode du compromis, c'est-à-dire la recherche du plus grand dénominateur commun des mesures admissibles par les uns et par les autres. Or, le fédéralisme répugne à une vision de la démocratie où le groupe majoritaire profite de son poids électoral pour imposer sa volonté au groupe minoritaire. Sœur jumelle de la loi du plus du fort, la loi du nombre conduit à nier le caractère pluricommunautaire de notre pays et à présenter comme méthodologiquement admissible ce qui constitutionnellement ne l'est pas : l'abus de majorité. Si l'excès opposé – l'abus de minorité – est également susceptible de se déclarer, les amples concessions faites par les francophones dans les négociations actuelles suffisent à démontrer que ce scénario n'a pas cours. Le droit constitutionnel belge contient d'ailleurs des mécanismes pour éviter les deux excès, mécanismes qui sont intimement liés à une méthode et culture de négociation que d'aucuns semblent vouloir remettre en cause, se voyant précisément légitimés par la loi du nombre.

3. La dernière proposition méthodologique en date, et non la moindre, a été émise pour la première fois il y a une dizaine de jours : il s'agirait de demander moins de transferts de compétence, mais de les opérer, là où ils interviendraient, avec une plus grande profondeur. On ramène le tout dans une expression médiatiquement exploitable, pour laquelle on a préféré l'anglais au latin : « Less is more. »

L'idée est fallacieuse. Elle est présentée comme une simple solution procédurale, de méthode, alors qu'on assiste à une modification des positions de fond. On est en effet vite amené à se demander pourquoi certains mandataires politiques flamands déclarent brusquement ne plus vouloir défédéraliser l'une ou l'autre compétence, alors qu'il y a quelques semaines encore, ils le souhaitaient ardemment. Comment se fait-il que des transferts qui, entre août et décembre, furent exigés au titre d'un exercice homogène de compétences (comme les allocations familiales) sont désormais rejetés au motif que leur réalisation conduirait à un éparpillement de prérogatives inefficace ?

À bien regarder, il ne s'agit là point d'un changement d'attitude impulsif, mais d'un revirement rationnel, mû par des considérations stratégiques – mais que l'on préfère occulter par un débat de forme, une sorte d'écran de fumée.

Les considérations stratégiques ? Les voici. Emprunts exceptés, le budget fédéral recueille annuellement des recettes d'environ 40 milliards. La nouvelle réforme de l'État conduira nécessairement à une diminution de ces rentrées. Or, au vu des importantes – et onéreuses – compétences qui demeurent dans le panier fédéral, un transfert, vers les entités fédérées, d'un montant supérieur à 15 milliards paraît difficilement réaliste. C'est la raison pour laquelle les notes tant d'Elio Di Rupo que de Johan Vande Lanotte respectent ce seuil. Pour la collectivité fédérale, une réforme de l'État de 15 milliards fera passer ses recettes propres, hors emprunts, de 40 à 25 milliards.

Les allocations familiales pèsent à elles seules environ 6 milliards. Si l'on part de l'idée que la future réforme de l'État ne pourra, en raison des éléments budgétaires que nous venons d'indiquer, dépasser un volume global de 15 milliards, beaucoup d'argent – 6 milliards sur 15 – serait donc englouti par le transfert d'une seule compétence).

Or, il semble qu'au nord du pays, certains hommes politiques de tendance nationaliste se soient, après réflexion, rendu compte que les allocations familiales constituent l'exemple type d'une compétence dite « affectée », c'est-à-dire d'une prérogative qui va de pair avec une liberté de gestion quasi nulle. En effet, qu'il s'agisse de la collectivité fédérale ou de la Communauté flamande, il faudra bien verser une allocation à chaque enfant, il faudra respecter les contraintes juridiques nationales et européennes en la matière, et au vu de l'état des finances publiques, en ce compris flamandes, une augmentation de ses montants sera difficilement envisageable. Bref : si la Flandre devenait compétente pour les allocations familiales, elle serait contrainte de les gérer presque de la même manière que le fait actuellement le fédéral. Or, pour un nationaliste flamand, une telle continuité de gestion est tout sauf une bonne nouvelle : il adore montrer la rupture ; il aime souligner que quand la Flandre s'en occupe, tout va mieux. Si c'est pour ne rien changer, se dit-il alors, mieux vaut renoncer aux allocations familiales et demander à la place d'autres compétences pour un montant équivalent – mais dans des domaines où les autorités flamandes auraient une « vraie » liberté de gestion. Comment y parvenir sans créer l'impression d'avoir fait demi-tour ? La réponse est toute trouvée : le « less is more » fera l'affaire (l'expression sonne d'ailleurs bien et distille une apparence de modestie).

Enseignants de droit constitutionnel, notre rôle n'est pas de stigmatiser le choix librement exprimé par l'électeur, fût-il favorable au nationalisme flamand. Mais ce souci de déférence devant le suffrage universel ne peut nous dispenser de notre devoir d'avertir. S'agissant plus particulièrement de la doctrine du « less is more », elle représente une construction intellectuelle qui masque un revirement stratégique opéré par certains mandataires politiques. Leur aspiration consiste désormais à transférer à la Flandre les seules compétences « flexibles », celles dans lesquelles il existe une véritable capacité de gestion : tout le reste, les compétences affectées, pourra rester au fédéral.

Une profonde réforme de l'État est démocratiquement légitime. Mais elle devra se faire en gardant à l'esprit qu'un État à structure fédérale n'est viable que si chaque niveau de pouvoir dispose d'un mélange équilibré entre prérogatives libres et compétences affectées. Transférer les premières aux entités fédérées tout en laissant les secondes au niveau fédéral conduira à terme à l'insignifiance, à la mort politique de ce dernier : son budget, fût-il important en montants absolus, sera à ce point encadré qu'il se rédigera d'une manière automatique ; quelques fonctionnaires suffiront pour le préparer. Les pensions en constituent un exemple éloquent : sommes considérables, mais compétence entièrement affectée (car les montants à verser sont connus d'avance au centime près). Dans un tel scénario, les Parlement et gouvernement fédéraux perdront leur vocation première – débattre et décider de la vie des Belges en société – et se mueront en un gros appareil Bancontact, dont la seule vocation sera de liquider des dépenses sur lesquelles il n'aura plus aucune liberté de gestion.

En face, les entités fédérées seront à même de mener une vraie politique, grâce à des moyens librement affectables ; elles ne devront se soucier du financement des pensions, des policiers, des magistrats, des prisons, des centres d'asile, de la défense, des ambassades, des allocations familiales et, last but not least, du remboursement de notre colossale dette nationale.

Après avoir dénoncé l'incapacité d'action des autorités fédérales, tous les ingrédients seront alors réunis pour conclure à leur évaporation. D'ailleurs, ne scandait-on pas jadis, lors de meetings nationalistes flamands : « Wat wij zelf doen, doen wij beter » (« Ce que nous faisons nous-mêmes, nous le faisons mieux ») ?

Marc Verdussen
Professeur de droit constitutionnel à l'Université catholique de Louvain

Marc Uyttendaele
Professeur de droit constitutionnel à l'Université libre de Bruxelles

Christian Behrendt
Professeur de droit constitutionnel à l'Université de Liège

COMMENTAIRE DE DIVERCITY
RIEN NE VA PLUSS
Tout ceci devient un peu compliqué pour le commun des mortels, donc pour nous également.

Essayons toutefois de saisir le sens du paragraphe qui nous semble essentiel :

« En face, les entités fédérées (régions et communautés) seront à même de mener une vraie politique, grâce à des moyens librement affectables ; elles ne devront se soucier du financement des pensions, des policiers, des magistrats, des prisons, des centres d'asile, de la défense, des ambassades, des allocations familiales et, last but not least, du remboursement de notre colossale dette nationale.

· Après avoir dénoncé l'incapacité d'action des autorités fédérales, tous les ingrédients seront alors réunis pour conclure à leur évaporation. »
· Et laissons un lecteur éclairé conclure à notre place :

« Uyttendaele a apparemment droit à une Carte Blanche hebdomadaire. Il n'y a donc d'autres opinions dignes d'intérêt dans notre pays? En plus, cette dernière CB est une redite partielle de la précédente (article 35 en veux-tu, en voilà). On dirait que le conjoint de Laurette est le bras armé du PS pour faire barrage au MR »
Nous sommes enclins à partager son analyse et à penser qu’on ne débloquera rien sans le MR.
En somme le grand blocage viendrait du PS.

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